“小金库”专项整治工作政策制度解答
一、“小金库”的定义
“小金库”是民间俗语。反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。
《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2013〕18号）将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。
二、“小金库”专项整治的内容
根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部令第19号）（附件3），各部门违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入整治内容。
“小金库”专项整治的具体内容包括：
1.以违规收费、罚款及摊派获取资金设立“小金库”；
2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3.以会议费、印刷费、劳务费、培训费、评审费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4.以经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；
5.虚列支出转出资金设立“小金库”；
6.以***等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7.上下级单位之间或关联单位之间相互转移资金设立“小金库”；
8.通过其他违法违规违纪方式设立的“小金库”。
三、“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。省直机关、省属事业单位“小金库”资金来源主要包括：
一是财政拨款；
二是政府性基金收入；
三是专项收入；
四是行政事业性收费收入；
五是罚没收入；
六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入；
八是资产处置收入；
九是资产出租收入；
十是经营收入；
十一是利息收入；
十二是捐赠收入；
十三是附属单位上缴收入；
十四是其他收入。
四、“小金库”资金的使用方向
“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”资金的使用方向主要有：
一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；
二是购建资产；
三是发放奖金、津补贴、福利等；
四是接待宴请、公款旅游；
五是礼品礼金支出；
六是私分
七是其他支出。
五、“小金库”的存在形态
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说：
（一）现金形态
现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、***等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。
（二）银行存款形态
银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位或关联单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等。
（三）有价证券形态
有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。
（四）固定资产形态
固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位仅将部分收入纳入账内，搞“阴阳合同”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。
（五）股权和债权形态
这里的股权与债权主要是指部门或单位与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和部门（单位）领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。
六、“小金库”的基本特点及发展趋势
根据工作实践，“小金库”大体呈现出以下基本特点：一是资金来源是公用的；二是形成方式是隐蔽的；三是使用性质是违法的。
“小金库”的发展趋势之一是资金来源更加繁杂，方式更加隐蔽。一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。
“小金库”的发展趋势之二是性质认定出现一些模糊地带。随着谋利行为以各种新的形式，甚至是合法、合理的面目出现，给准确认定“小金库”性质增加了难度，出现了一些模糊地带。比如：过去，“小金库”的重要来源之一是国有资产的出租、出借收入，而现在经常有利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。比如：过去，“小金库”的主要用途是用于发放奖金、补贴，且只能暗箱操作，而现在，一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。
七、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题
根据我国现行的法律、法规，以及有关党的文件，目前主要的惩处方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。
处理：是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为：
1.责令改正（责令停止执行）；
2.调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）；
3.收缴应当上缴的财政收入；
4.限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）；
5.追回有关财政资金（国家建设资金）；
6.暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨付工程投资）；
7.销毁非法票据或撤消非法账户。
行政处罚：是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的具体行政行为。《行政处罚法》是该行为的法律规范。行政处罚种类主要包括：
1.警告；
2.通报批评；
3.罚款；
4.没收违法所得；
5.公告。
此外，根据《会计法》的规定，对违反《会计法》的有关会计人员，县以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书。《注册会计师法》规定，省以上人民政府财政部门对违**计师事务所或注册会计师有权暂停其执业、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。
党纪政纪处分：是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。
《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分划分为：
1.警告；
2.严重警告；
3.撤销党内职务；
4.留党察看；
5.开除党籍。
《行政监察法》和《公务员法》规定，政纪（行政）处分包括：
1.警告；
2.记过；
3.记大过；
4.降级；
5.撤职；
6.开除。
实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。
组织处理：根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违反党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种：
1.停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；
2.调整，即调离现工作岗位；
3.免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用，也可以合并使用。
